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Focus - 12 Février 2013

TVA et pauvreté infantile

Cet article a été initialement publié sur le blog "Poverty, Resource Equality and Social Policies".

Il existe une sorte de consensus implicite entre économistes, politiciens et membres de la société civile pour trouver légitime que l'Etat intervienne dans la répartition du bien-être au sein de la société, et tout particulièrement pour en diminuer la pauvreté. Les opinions divergent fortement, par contre, lorsqu'il s'agit de définir la manière d'intervenir. Un des principaux dilemmes concerne le choix à faire entre contrôler les prix, en les fixant temporairement ou en modifiant les taux de TVA, ou contrôler les revenus, en modifiant le système de transferts. Par exemple, dans le cas d'une augmentation des prix de l'énergie, l'Etat doit-il subsidier le prix de l'énergie auquel font face les plus pauvres ou doit-il compenser l'augmentation des prix de l'énergie par un ajustement des transferts (pensions, revenus minimaux, allocations de chômage) ?

Le débat entre économistes autour de cette question a été éclairé dans les années cinquante par un des théorèmes les plus importants de la théorie économique, qualifié de second théorème fondamental de l'économie du bien-être. Selon ce théorème, toutes les répartitions de bien-être auxquelles l'Etat pourrait aboutir dans la population en contrôlant les prix peuvent être obtenues à l'aide d'un système adéquat de transferts forfaitaires (la réciproque n'est toutefois pas vraie). Pour présenter ce théorème quelque peu différemment, si l'Etat réussit à aider un groupe particulier de la population par une taxation ou un subside adéquat de la consommation ou de la production (sans affecter les autres groupes), alors il peut atteindre la même répartition de bien-être, et en général même une répartition de bien-être supérieure, en organisant un système approprié de transferts forfaitaires à destination des membres de ce groupe.

L'intuition de ce théorème fondamental peut être illustrée par l'exemple des prix de l'énergie. Supposons que, avant le changement de prix, la consommation d'un ménage est de 1000 l de mazout et le prix du mazout est de 1€ le litre. Supposons que le prix du mazout augmente de 20 cents. En modifiant la taxation sur la consommation de mazout (et peut-être en subsidiant cette consommation), l'Etat peut s'assurer que le prix auquel fera face ce ménage soit inchangé, à 1€. La consommation du ménage restera donc de 1000 l, le même panier de biens est accessible à ce ménage, et on peut faire l'hypothèse que son bien-être sera inaffecté. Le coût de cette mesure pour l'Etat est de 200€ par ménage.

Considérons maintenant la politique qui consiste à accroître forfaitairement le revenu de ce ménage de 200€. Avec cette augmentation de revenu, ce ménage peut, s'il le souhaite, consommer exactement le même panier de biens que précédemment, de sorte que son bien-être ne peut pas diminuer. Notons aussi que le coût de cette politique est le même pour l'Etat. La grande différence entre les deux politiques, c'est que maintenant le ménage fait face à un prix du mazout de 1,2€. En conséquence, malgré l'augmentation de revenu, ce ménage est susceptible de changer sa consommation, pour essayer de diminuer sa facture de mazout. Un tel changement de consommation est bénéfique à toute la société. C'est le cœur du théorème. Il est dans l'intérêt de tous que les choix de consommation de chacun soient conduits par les prix, qui reflètent le coût réel de la consommation de ces biens pour la société, alors que la redistribution du bien-être devrait se faire par des transferts de moyens d'existence qui devraient affecter les comportements aussi peu que possible.

Le raisonnement ci-dessus est d'une grande pertinence, et il continue à influencer la manière dont les économistes conçoivent les politiques de redistribution. Il ne s'agit, pourtant, que d'un théorème, ce qui signifie qu'il n'est valable que si un certain nombre d'hypothèses sont satisfaites.

Dans un article récent, Bargain et Donni attirent notre attention sur une hypothèse qui n'est plus valide si l'on essaye d'appliquer le théorème à la pauvreté des enfants (voir Bargain, O. et O. Donni, 2012, "Targeting and child poverty", Social Choice and Welfare, 39: 783-808). En effet, le théorème fait l'hypothèse que chaque personne dans la société dispose d'un revenu qu'il dépense de la manière qu'il juge la meilleure. Or, les enfants n'ont pas de revenu à dépenser. Leur bien-être est déterminé par les choix de consommation de leurs parents, qui peuvent décider d'allouer plus ou moins de moyens à l'achat des biens consommés par les enfants. Bargain et Donni démontrent une version alternative du second théorème fondamental. Leur résultat répond à la question suivante : supposons que l'Etat souhaite augmenter le bien-être des enfants vivant dans des ménages pauvres.(1) Doit-il augmenter le revenu des ménages pauvres ou utiliser les taux de taxation ou de subside, et, ce faisant, manipuler les prix, de certains biens de consommation ? Si les ménages sont un peu plus riches, ils sont susceptibles d'augmenter leur consommation de nombreux biens, y compris de biens qui ne sont pas consommés par les enfants. Si, au contraire, ce sont les prix des biens consommés uniquement par les enfants qui diminuent, alors les auteurs de l'article en question montrent que le changement de comportement des parents ne peut qu'être plus favorable aux enfants, pour le même coût à supporter par l'Etat.

Toutefois, il y a une seconde différence importante entre augmenter les revenus des ménages pauvres et affecter les prix des biens consommés uniquement par les enfants. Dans le cas d'une politique de prix, tous les ménages de la société vont être affectés, et pas seulement les ménages pauvres, dans la mesure où les magasins n'ont pas le pouvoir de discriminer parmi leurs clients sur base de leur revenu. Les auteurs démontrent alors qu'il reste plus intéressant de modifier les prix dans le cas où les biens visés sont davantage consommés par les enfants des familles pauvres, tels que nourriture, vêtement ou équipement scolaire de base.

La conclusion de l'article de Bargain et Donni n'est donc pas que l'Etat devrait décider aveuglément de subsidier le prix des biens consommés par les enfants des familles pauvres. Il reste pertinent de comparer les effets d'une telle politique avec ceux de la politique de soutien au revenu de ces familles. Il n'en reste pas moins que les auteurs ont attiré l'attention des économistes sur le fait que, dans certains cas au moins, une politique classiquement considérée comme mauvaise était la bonne, et, en plus, les auteurs fournissent dans leur article la formule précise qui doit être utilisée pour évaluer les mérites respectifs des deux politiques concurrentes. A l'Etat, maintenant, à s'assurer que la formule en question soit estimée correctement, pour que la décision la meilleure pour la société soit prise.

(1) Il y a deux raisons pour lesquelles l'Etat peut souhaiter augmenter le bien-être des enfants des ménages pauvres. Soit il estime que les parents de ces ménages n'allouent pas une partie suffisante de leurs revenus à la consommation de leurs enfants. Soit, même s'il estime que les parents se soucient suffisamment de leurs enfants, l'Etat donne un poids tellement plus important au bien-être des enfants qu'à ceux des adultes que n'importe quel moyen d'augmenter celui-là est considéré comme un progrès social.